Novi režim izuzimanja imovine i budžetskih sredstava u izvršnom postupku
- Uvod
Izmjene i dopune Zakona o izvršnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine uvele su niz odredbi kojima se značajno mijenja režim izvršenja prema javnopravnim subjektima, posebno prema Federaciji, kantonima, gradovima, općinama i ustanovama koje se finansiraju iz budžeta. Posebno su važne odredbe člana 79a, te izmijenjene odredbe člana 137a i 137b, kojima se uvodi gotovo potpuna zaštita njihove imovine i novčanih sredstava od izvršenja.
Iako se formalno kao cilj ovih odredbi navodi zaštita javnog interesa i stabilnosti budžeta, u praksi one dovode do ozbiljnog ugrožavanja prava povjerilaca, uključujući zaposlenike, dobavljače i druge subjekte koji su na osnovu pravosnažnih sudskih odluka stekli pravo na naplatu svojih potraživanja.
- Sadržaj člana 79a – izuzimanje nekretnina od izvršenja
Član 79a stav (1) Zakona o izvršnom postupku propisuje da nekretnina u vlasništvu Federacije, kantona, grada, općine i javnog fonda ne može biti predmet izvršenja. Time se uvodi opći imunitet nekretnina ovih javnopravnih subjekata od prisilne naplate, bez obzira na visinu i prirodu duga.
Stav (2) istog člana dodatno proširuje zaštitu na ustanove koje se u cijelosti ili djelimično finansiraju iz budžeta, a osnovane su radi vršenja djelatnosti od javnog interesa, kojima se osigurava ostvarivanje prava na obrazovanje, zdravstvenu zaštitu, dječiju zaštitu, socijalnu zaštitu, nauku, kulturu i fizičku kulturu, pod uslovom da nekretnina služi za vršenje djelatnosti te ustanove i da cilj vršenja djelatnosti nije sticanje dobiti.
Praktično, to znači da ni jedna od tih nekretnina ne može biti predmet izvršenja, čak i kada postoji pravosnažna sudska odluka kojom je utvrđena obaveza plaćanja dugova prema zaposlenima, dobavljačima ili drugim povjeriocima.
- Član 137a – obaveza planiranja minimalnih sredstava u budžetu
Izmijenjeni član 137a uvodi obavezu da ustanove iz člana 79a stav (2) u svojim budžetima, odnosno finansijskim planovima, moraju predvidjeti sredstva za isplatu izvršnih sudskih rješenja na teret budžeta u visini od najmanje 0,5% ukupno planiranih prihoda u budžetu.
Ova odredba se na prvi pogled može činiti kao garancija određene minimalne naplate. Međutim, u praksi se radi o izuzetno niskom procentu, koji je u pravilu potpuno nedostatan da bi se osigurala pravedna i pravovremena naplata potraživanja. Primjera radi, ukoliko neka ustanova ima budžet od 10.000.000 KM, za isplatu svih izvršnih sudskih rješenja može se izdvojiti samo 50.000 KM godišnje. Ako postoji veliki broj povjerilaca, postaje jasno da mnogi od njih neće moći ostvariti naplatu u razumnom roku, niti u punom iznosu.
- Član 137b – izuzimanje novčanih sredstava od izvršenja
Član 137b, kako je izmijenjen, propisuje da novčana sredstva ustanova iz člana 79a stav (2), koja služe za vršenje djelatnosti od javnog interesa, ne mogu biti predmet izvršenja, osim u visini iz člana 137a. To znači da sud ne može blokirati račune tih ustanova preko limita od 0,5% planiranih prihoda.
Time se praktično uvodi imunitet na većinu novčanih sredstava javnih ustanova, jer sve ono što prelazi propisani procenat postaje nedodirljivo za povjerioce, bez obzira na to što postoje pravosnažne sudske odluke u njihovu korist.
- Posljedice za povjerioce i uposlenike – problem pravedne naplate
Ovakav normativni okvir dovodi do toga da povjerioci javnih ustanova, pa tako i njihovi uposlenici, dobavljači, izvođači radova i drugi, iako su uspjeli u sudskim sporovima, u izvršnoj fazi nailaze na gotovo neprobojnu barijeru. Činjenica da se imovina i novčana sredstva štite, a izvršenje ograničava na simboličan procenat, dovodi do situacije u kojoj je stvarna naplata potraživanja ili višegodišnje odgađanje ili faktički onemogućena.
Posebno je zabrinjavajuće što se radnici u javnom sektoru, koji su često tužioci u sporovima zbog neisplaćenih plata, toplog obroka, regresa ili drugih naknada, stavljaju u lošiji položaj u odnosu na radnike u privatnom sektoru. Radnik kod privatnog poslodavca ima mogućnost naplate putem prodaje imovine poslodavca ili blokade računa, dok radnik javne ustanove, iako ima pravosnažnu presudu, ne može realno doći do svoje naknade zbog ovih zakonskih ograničenja.
Ovakvo rješenje objektivno predstavlja diskriminaciju zaposlenih u javnom sektoru i drugih povjerilaca javnopravnih tijela u odnosu na ostale povjerioce u sistemu, što je suprotno načelu jednakosti pred zakonom i pravičnosti u izvršnom postupku.
- Ustavnopravni aspekt – pravo na imovinu i djelotvorno izvršenje
Ograničavanje izvršenja na 0,5% budžeta i potpuna zaštita nekretnina i većine novčanih sredstava javnih ustanova može se dovesti u vezu sa povredom prava na imovinu iz člana 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, kao i sa povredom prava na djelotvoran pravni lijek i pravično suđenje. Pravosnažna sudska odluka bez mogućnosti stvarne naplate gubi svoju svrhu i pretvara se u puku formalnost.
Evropski sud za ljudska prava u svojoj praksi naglašava da izvršenje sudske odluke predstavlja sastavni dio prava na pravično suđenje. Ako država kroz zakone onemogućava ili pretjerano ograničava izvršenje, onda se postavlja pitanje formalnosti sudske zaštite i odgovornosti države za takvo normativno rješenje.
- Zaključak
Odredbe člana 79a, 137a i 137b Zakona o izvršnom postupku FBiH uspostavljaju sistem u kojem se imovina i novčana sredstva Federacije, kantona, općina i javnih ustanova stavljaju pod poseban režim zaštite od izvršenja. Time se budžeti javnih tijela štite čak i u situacijama kada su ona pravosnažnim presudama obavezana na isplatu određenih iznosa svojim uposlenicima i drugim povjeriocima.
Na taj način zakonodavac je dao primat zaštiti budžeta nad zaštitom individualnih prava povjerilaca, što dovodi do narušavanja principa pravne sigurnosti, jednakosti povjerilaca i pravične naplate potraživanja. Posebno je problematično što su zaposlenici u javnom sektoru, uprkos sudskim presudama u svoju korist, često faktički onemogućeni da ostvare svoja prava, što se s pravom može ocijeniti kao diskriminacija u odnosu na druge radnike.
Ovakav normativni koncept zahtijeva ozbiljnu preispitivanje sa aspekta ustavnosti, međunarodnih standarda zaštite prava na imovinu i prava na djelotvorno izvršenje sudskih odluka, uz nužnost da se uspostavi pravedniji balans između zaštite javnog interesa i zaštite individualnih prava povjerilaca.
