doc.dr. Esad Hrvačić, Izvršenje upravnih akata

Izvršenje upravnih akata

a) Upravni akt kao isprava podobna za izvršenje

Izvršni postupak odnosno izvršenje odluka donesenih u procesno pravnim stvarima su jasno definisane i propisane posebnim zakonskim propisima. Ova materija je regulisana Zakonom o izvršnom postupku (u daljem tekstu: ZIP). ZIP između ostalog reguliše i izvršenje gdje se upravni akt označava kao izvršnu ispravu podobnu za izvršenje. ZIP-om je definisano da upravni akti koji glase na nenovčana potraživanja se mogu tretirati kao isprave podobne za izvršenja. Da bi upravni akt kao izvrša isprava bila podobna za izvršenje, u članu 27. Zakona o izvršnom postupku je propisano da ona mora sadržavati ime tražioca izvršenja i izvršenika , predmet, vrstu, obim i vrijeme ispunjavanja obaveze. Iz ove zakonske odredbe se jasno zaključuje da svaki upravni – akt koji glasi na novčana potraživanja istovremeno i ne mora biti isprava podobna za izvršenje. Autor se u svojoj praksi susreo upravo sa ovom vrstom izvršenja, a to je pravo civilnih žrtava rata da ostvare svoja potraživanja koja su im nezakonito umanjena. Za sva njihova potraživanja su izdata rješenja koja su glasila na novčana potraživanja i koja su im isplaćena u iznosima od 90 %, a 10 % im je na nezakonit način obustavljeno. Kada smo podnijeli prijedlog za izvršenje u prvi mah sudovi u izvršnom postupku su ova rješenja prihvatili kao isprave podobne za izvršenje da bi u kasnijim fazama postupka sva rješenja poništili jer su stali na stajalište da ova rješenja nisu podobna za izvršenje samo iz jednog razloga a to je što u rješenjima nisu naveli ime organa koji treba da izvrši isplatu. Naravno, rješenja su se pozvala na zakon koji je jasno definisao obaveze i jasno definisao izvore sredstava, ali sudovi su tražili isključivo formu i nisu ulazili u srž problema. Ovaj naš stav je potvrdio Ustavni sud BiH ali zbog tromosti i neefikasnosti ovog suda postupci su trajali toliko dugo da su ušli u zastaru. b) Izvršenje riješenja i zaključaka

Zakon o upravnom postupku je svoj četvrti dio poglavlja posvetio izvršenju rješenja i zaključaka donesenih u upravnom postupku, te ih jasno i precizirao i obradio. Rješenje doneseno u upravnom postupku kao i sve druge odluke postaju izvršne ukoliko je: istekao rok za žalbu a izvršena dostava stranci, ako žalba nije izjavljena a dostavljena stranci, a ako žalba nije dopuštena , dostavom stranci, a ako žalba ne odlaže izvršenje i dostavom stranci rješenja kojom se žalba odbacuje ili odbija. Zakon je jasno propisao kad rješenje doneseno u upravnom aktu postaje izvršno. Drugostepeno rješenje kojim je izmjenjeno prvostepeno rješenje postaje izvršno kada se dostavi stranci. Znači ovdje institut dostave koji smo naprijed spomenuli dolazi do svog značaja. Sve dok se rješenje shodno propisanim pravilima dostavljanja ne dostavi stranci ono ne može biti predmetom izvršenja kako je propisano ovim zakonom. Kada su u pitanju poravnanja zaključena pred nadležnim organima izvršenje se može provesti i na ta poravnanja, ali samo protiv osoba koje su učestvovale u zaključivanju tog poravnanja. To znači da dvije osobe ne mogu zaključiti poravnanje o pravu ili obavezama neke treće osobe koja bi se mogla pojaviti kao izvršenik. Za upravni postupak je specifično da nakon isteka roka od 5 godina kada je rješenje postalo izvršno ne može se tražiti njegovo izvršenje. Ovo treba da bude jedna uputa čitaocima ovog rada u smislu izvršenja rješenja koje rješavaju njihova određena prava. Bitno je da se ne propusti rok od 5 godina jer propuštanjem tog roka se onemogućava izvršenje upravnog akta čime on postaje bespredmetan. Kada je u pitanju zaključak donesen u upravnom postupku on se izvršava kada postaje izvršan. Zaključak protiv koga se ne može izjaviti žalba izvršan je onog momenta kada se dostavi stranci. Takvi zaključci su recimo u postupku kojim se bavi urbanističko-građevinske inspekcije gdje nakon što se riješenjem utvrdi da su nelegalno izvedeni radovi pa se probije dobrovoljni rok ukljanjanja, tada se donosi zaključak na koji podnošenje žalbe ne odlaže njegovo izvršenje. U svim drugim slučajevima gdje žalba odlaže izvršenje zaključka, primjenjuju se naprijed navedeni uslovi izvršnosti za rješenje. Zakon propisuje da izvršenje rješenja donesenog u upravnom postupku se provode radi ostavrivanja novčanih potraživanja ili nenovačanih obaveza. Potraživanja iskazana u novčanim obavezama kao što sam naprijed naveo mogu biti predmetom sudskih izvršenja, dok potraživanja nenovčanih obaveza se izvršavaju prema odredbama Zakona o upravnom postupku. Izvršenje se provodi protiv osobe koja je obavezna da ispuni obavezu ( izvršenik) odnosno njegov nasljednik ili pravni sljednik. Ova odredba je diskutabilna u dijelu kojim se propisuje da nakon smrti izvršenika kao izvršenik se pojavljuju njegovi nasljednici. Prvo pitanje koje se može postaviti jeste "da li nasljednik može odgovarati za neku radnju ili pravo na nečemu koje nije naslijedio ili ne može naslijediti?" Naravno da ne može jer da bi nasljednik bio aktivna stranka u postupku. On mora titulariti sa određenim stvarima ili pravima koje su predmetom provedenog upravnog postupka. Isti je slučaj i u odredbama Zakona o parničnom postupku u kojem je jasno definisano da nasljednici preuzimaju postupak u formi i obimu u kojim se taj postupak nalazi. Međutim parnični postupak je isključivo procesno pravni u kojem se odlučuje o građanskim stvarima u različitim pravnim oblastiima. Ovdje se radi o činjenici da nasljednik preuzima obavezu izvršenika koja može biti i novčana, a i nenovčana obaveza. Ovo namjerno problematziram s obzirom da je jasno da u pravnoj praksi je teško obavezati nasljednika za onu obavezu koju nije naslijedio u okvirima ostavljenih prava. c) Postupak izvršenja prema odredbama Zakona o upravnom postupku

Izvršenje po upravnom postupku se pokreće po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranaka. S obzirom na vrstu i karakter upravnih akata donesenih u upravnom postupku, i tražioci izvršenja su različiti. U onim upravnim stvarima koji se tiču općeg inetersa, a koje postupke vode državni organi, i nakon njegovog okončanja ovi organi provode i postupke izvršenja. To su naprimjer upravni postupci koji se vode po osnovu inspecjiskih nadzora, poreskih kontrola, i raznih drugih kontrola i postupaka koji se pokreću po službenoj dužnosti. S obzirom da je u interesu države da se u okvirima provedenog upravnog postupka spriječe štetne posljedice nepostupanja po određenim zakonskim propisima, ovi organi u okvirima svojih nadležnosti pokreću ove upravne postupke, a nakon što isti postanu izvršni pokreću i postupak izvršenja, a sve da bi zadovoljili javni insteres kako je to predviđeo zakonom. Kao što smo naprijed naveli izvršenje rješenja se provodi administrativnim putem u takozvanim administrativnim izvršenjima sudskim putem u slučajevima koji su predviđeni Zakonom o upravnom postupku. Administartivno izvršenje provodi organ uprave prema odredbama Zakona o upravnom postupku odnosno posebnog zakona koji određeuje postupak izvršenja u određenim oblastima. Sudsko izvršenje kako smo naprijed naveli se provodi samo u upravnim aktima koja glase na novčana potraživanja i ovaj postupak se provodi prema Zakonu o izvršnom postupku. Administrativno izvršenje se provodi na nenovčanim obavezama koje su predviđene upravnim aktom. Ovo izvršenje provodi organ uprave koji je ustvari rješavao u prvom stepenu, a ako posebnim propisom nije za to određen drugi organ. Organi nadležni za administrativno izvršenje su prvostepeni organi, a u posebnim postupcima mogu izvršavati i neki drugi organi koji su ovlašteni posebnim propisom. Ako je propisano da administrativno izvršenje ne može provoditi organ koji je rješava u prvom stepenu onda organ izvršenja u administrativnim izvršnim postupcima je gradska odnosno općinska služba za upravu nadležna za poslove Opće uprave na čijem području se nalazi prebivalište odnosno boravište izvršenik. Ako Federalnim ili Kantonalnim zakonom nije određena nadležnost drugog organa. Ako detaljno analiziramo naprijed navedeno vidjećemo da je zakonodavac nejasno utvrdio nadležnost općinske odnosno gradske službe, jer po mom mišljenju ukoliko se određuje nadležnost određenog organa tada se mora jasno definisati koji je to organ nadležan. Smatram da je jasnija formulacija bila da se legitmiše općina odnosno gradska uprava, jer službe unutra općine i gradske uprave su promjenljiva kategorija. To može izazvati ozbiljne probleme u žalbenim postupcima, osporavajući nadležnost organa. Sporno je i to da se nadležnost određuje prema boravištu jer je i boravište promjenljiva kategorija, a posebno u slučajevima kada se određuje o kojoj vrsti administrativnog izvršenja se radi. Naprimjer, ako se bespravno sagrađena nakretnina nalazi na području Općine Novi Grad, a boravište bespravnog graditelja nalazi u Rogatici je li to znači da će organ ove Općine vršiti izvršenja ukoliko bi bilo kojim slučajem došlo do spora u okvirim izvršenja i nadležnosti organa Općine Novi Grad. Smatram da se nadležnost organa izvršenja mora isključivo odnositi na prebivalište i boravište koje je utvrđeno u toku postupku, a ne u toku samog izvršenja. d) Uslovi za izvršenje upravnog akta Da bi se pristupilo administrativnom izvršenju neophodno je da organ nadležan za sprovođenje izvršenja, a nakon što upravni akt postane pravomoćan, donose zaključak kojim se tražiocu izvršenja dozvoljava izvršenje. Zaključkom se utvrđuje da je rješenje koje je rješavalo u određenoj upravnoj stvari izvršno i da se isto ima izvršiti , te se istim zaključkom propisuje način izvršenja, vrijeme izvršenja, troškovi izvršenja i slično. Zaključak kojim nije jasno preciziran u smislu načina vremena i drugih bitnih elemeta u praksi teško proizvodi pravna dejstva. Protiv ovakve vrste zaključka je dopuštena žalba nadležnom drugostepenom organu. U praksi je upitno da li na ovakav zaključak uložena žalba ima dejstvo u smislu njegovog odlaganja. U posebnim zakonskim propisima kao što je Zakon o prostornom uređenju je utvrđeno, da žalba na rješenje o inspekcijskom nadzoru kao i zaključak o dozvoli izvršenja ne odlaže izvršenje. Organ prilikom donošenja zaključka o dozvoli izvršenja je dužan da odmah nakon izvršnosti najkasnije u roku od 30 dana donese zaključak o izvršenju. Ovaj se rok u izuzetnim slučajevima može produžiti za još 30 dana. Ono što je bitno, a što bi trebalo znati jeste da ukoliko je prvostepeni organ nadležan za administrativno izvršenje on na rješenje o upravnom postupku stavlja klauzulu pravosnažnosti i zvršnosti. Ali u slučaju kada je kao izvršni organ određen organ općinske ili gradske uprave tada se od strane prvostepenog organa tražiocu izvršenja izdaje potvrda o izvršenju. Znači u prvom slučaju se stavlja kalauzula izvršnosti na rješenje, a u drugom slučaju se izdaje poseban akt u formi potvrde , koja služi organu općine ili grada da pristupi postupku administrativnog izvršenja određenog upravnog akta. U postupku administrativnog izvršenja se može izjaviti žalba koja se odnosi samo na izvršenje, a njome se ne može pobijati pravilnost rješenja koje se izvršava. Bitno je napomenuti da u slučaju kada se izjavljuje žalba na zaključak, žalbom se ne može pobijati osnovanost rješenja s obzirom da je to moglo biti urađeno u žalbenom postupku nakon donošenja upravnog akta u zakonom propisanom roku. Bitno je napomenuti da se žalba izjavljuje drugostepenom organu ali kao što smo naprijed naveli žalba ne odgađa već se izvršenje nastavlja. Postavlja se pitanje "šta se dešava u slučaju da se određena pravna stvar izvrši, a istovremeno nakon toga se uvaži žalba i poništi opšti upravni akt na temelju kojeg je utvrđeno odnosno osporeno određeno pravo?"U tom slučaju izvršenik je pretrpio štetu u većem ili manjem obimu. Zakon propisuje da u slučaju kada se radi o činidbi koje pravo je moguće povratiti, organ koji je odlučivao o upravnom postupku je dužan izvršiti restituciju-povrat u pređašnje stanje. U slučaju da restitucija nije moguća jer je naprimjer građevina porušena tada je prvostepeni organ dužan nadoknaditi štetu koju je izvršenik pretrpio. Postavlja se pitanje kada je organ dužan da obustavi administrativno izvršenje po službenoj dužnosti. Organ je dužan obustaviti započeto izvršenje i provedene radnje poništiti ako se utvrdi da je obaveza izvršena, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da je bilo provedeno prema osobi koja nije bila u obavezi ili kada tražioc izvršenja odustane od svog zahtjeva odnosno ako je izvršno rješenje poništeno ili ukinuto. Znači da u toku postupka se može utvrditi da je obveza izvršena. U tom slučaju posljedice pokrenutog izvršnog postupka padaju na teret izvršenika jer utvrđena obaveza nije osporena niti dovedena u pitanje. Međutim ima slučajeva kada izvršenje nije nikada bilo dopušteno. To su u praksi rijetki slučajevi, ali zakon je propisao da se izvršenje ne može vršiti na onim stvarima koje bi ugrozile egzistenciju izvršenika ili koje služe općim dobrima. Pa recimo ako bi se postupkom izvršenja dovelo u pitanje ovakva vrsta stvari tada bi to bilo nedopušteno izvršenje. U praksi se zna desiti, a posebno u upravnim postupcima da se izvršenje uradi u odnosu na osobu koja nije bila u obavezi. To je najčešći slučaj u situaciji smrti izvršenika te legitimaciji njegovih zakonskih nasljednika. Upitna je pravna praksa do koje mjere i u kojem obimu nasljednici mogu biti legitimisani kao izvršenici u određenim upravnim stvarima. U određenim slučajevima tražilac izvršenja može odustati od izvršenja iz njemu bitnih razloga u kojem slučaju se postupak obustavlja. Međutim ako su posljedice nastupile za izvršenika, u ovom slučaju izvršenik ima pravo potraživati štetu ukoliko ju je pretrpio u postupku izvršenja. Također ako je izvršno rješenje poništeno ili ukinuto u žalbenom postupku po službenoj dužnosti se obavezno obustavlja započeto izvršenje. e) Izvršenje novčanih kazni izrečenih u upravnom postupku Novčane kazne izrečene po Zakonu o upravnom postupku izvršavaju organi nadležni za izvršavanje novčanih kazni izrečenih za prekršaj. Po mom mišljenju ova odredba nije dovoljno definisana s obzirom na važnost ovih postupaka i njihovu obimnost u pravnoj praksi. Kada su u pitanju sudska izvršenja kao što smo naprijed naveli na upravni akt – rješenje se stavlja potvrda o izvršnosti identična onoj potvrdi koja se stavlja na upravne akte koje izvršavaju općinski odnosno gradski organi. U mojoj praksi sam imao neprijatno iskustvo sa organima uprave kada je u pitanju stavljanje potvrde o izvršnosti. Radilo se o dvije vrste slučajeva postupaka izvršenja koje smo pokretali, a gdje su izvršne isprave bili upravni akti. Prvi slučajevi su bili zahtjev za izvršenje novčanih obaveza prema rješenjima koje je PIO/MIO izdalo bivšim pripadnicima Armije BiH. Kada smo zatražili potvrde o izvršnosti nijednu potvrdu nismo dobili jer nas je prvostepeni organ u tome ignorisao. Drugi slučaj je pokretanje izvršnih postupaka za civilne žrtve rata gdje smo od strane općinskih organa tražili potvrde o izvršnosti . U ovom drugom slučaju smo nakon dužeg vremena i prepiske uspjeli dobiti tražene potvrde o izvršnosti, ali nam je to usporilo postupak i duže od godinu dana. Što ovo govorim, govorim iz razloga što mi u tom slučaju nismo uspjeli naći zakonski odredbu na temelju koje i natjerale upravne organe da izadaju tražene potvrde. Znači u situaciji kada upravnom oganu kao prvostepenom organu nije u interesu da se izvrše upravni akti u sudskom postupku, tada oni to rješavaju neizdavanjem potvrda, a vi istovremeno nemate mogućnosti da sankcionišete takva postupanja. Međutim bilo kakve izrečene sankcije su samo prolongiranje rokova što nije u interesu tražioca izvršenja. Smatram da zakon u slučajevima osporavanja i u zakonom propisanom roku neizdavanje potvrda mora predvidjeti mehanizam na način da tako rješenje postane izvšno po sili zakona. Ovaj prijedlog nije nemoguć, ali je nužan u praksi s obzirom da velike opstrukcije prvostepenih organa mogu biti izmanipulisane u slučajevima kada im nije u interesu izvršenje ovih upravnih akata. Zakon po pitanju izvršenja predviđa i izvršenje nenonvačnih obaveza izvršenika preko drugih osoba ili prinudnim putem. Ukoliko se izvršenikova obaveza sastoji o izvršenju radnje koju može izvrštiti i druga osoba a ovaj izvršenik je ne izvrši onda će se izvršenje izvršiti putem te druge osobe ali na troška izvršenika. Da bi se izvršenje izvršilo putem druge osobe potrebno je prije toga opomenuti izvršenika u pisanoj formi. Ukoliko se izvršenik ne opomene, a izvršenje bude izvršeno putem druge osobe takvo izvršenje ima oznaku nezakonitosti. Međutim, ukoliko je izvršenik dužan nešto da pusti ili trpi pa postupi protivno toj obavezi iako je predmet izvršenja izvršenikova radnja koju umjesto njega ne može izvršiti druga osoba, tada organ koji vodi izvršenje će prisliti izvršenika na ispunjenje obaveze izricanjem novčane kazne. Također organ izvršenja prilikom proviđenja izvršenja u sitaciji kada izvršenik izbjegava izvrštii obavezu će zaprijetiiti izvšeniku prislinim sredstvom ako svoju obavezu ne izvši u određenom roku. Nakon isteka tog roka bez daljih opomena se prislinim putem izvršava obaveza. Zakon je previdio visinu novčane kazne koja prvi put ne može biti veća od 50,00 KM a svaka nova se može izreći samo u tom novčanom iznosu. Ukoliko je naplaćena novčana kazna ona se više ne vraća. Iz naprijed navedenog sam zaklkjučio da je ovba vrsta izvršenja specifičan postup izvršenja, ali isto tako smatram da su pojedine odredbe zakona nedovoljno jasno precizirane, tako da njihova primjena u praksi je zasigurno otežana pa u nekim slučajevim i nemoguća. U praksi građani nekada i nisu svjesni postupka izvršenja upravnog akta. Taj upravni akt kao što je naprijed navedeno se izvršava na više načina a svaki način ima svoj specifičnost u odnosu na konkretnu pravnu stvar. Doc.dr. Esad Hrvačić

doc.dr. Esad Hrvačić, Izvršenje upravnih akata

POVEZANE OBJAVE

Ovo je Premium sadržaj. Pristup ovom sadržaju uz naknadu od 40KM!

Prijava

Povezane objave

Aktuelnosti

Popularne objave

Posljednje objavljeno

Kategorije

Najvažniji zakoni BiH, FBiH i Aktuelnosti

Dobrodošli nazad!

Resetujte vašu lozinku

Are you sure want to unlock this post?

Are you sure want to cancel subscription?