Službene novine Federacije BiH, broj 39/23

Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu jedne trećine poslanika u Skupštini Tuzlanskog kantona za ocjenu ustavnosti čl. 7. i 11. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 18.4.2023. godine, donio je

PRESUDU

Utvrđuje se da čl. 7. i 11. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (“Službene novine Tuzlanskog kantona”, broj 10/22) nisu u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.

Presudu objaviti u “Službenim novinama Federacije BiH” i “Službenim novinama Tuzlanskog kantona”.

Obrazloženje 1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva

Jedna trećina poslanika u Skupštini Tuzlanskog kantona je putem punomoćnika, za koje je dostavljena posebna punomoć (u daljem tekstu: podnosioci zahtjeva), podneskom od 2.8.2022. godine, podnijela Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) zahtjev za ocjenu ustavnosti čl. 7. i 11. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (u daljem tekstu: Zakon o izmjenama i dopunama).

Podnosioci zahtjeva su u smislu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine ovlašteni za podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti pred ovim sudom.

2. Stranke u postupku

Na osnovu člana 39. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene novine Federacije BiH”, br.: 6/95 i 37/03), stranke u ovom postupku su podnosioci zahtjeva i Skupština Tuzlanskog kantona kao donosilac Zakona o izmjenama i dopunama.

3. Bitni navodi zahtjeva

Podnosioci zahtjeva osporavaju konkretno odredbe čl. 7. i 11. Zakona o izmjenama i dopunama, navodeći da su u suprotnosti sa odredbom člana II.A.2.(1)c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te odredbama opšte zabrane diskriminacije iz člana 1. Protokola 12. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Takođe, ocjenjuju da su suprotne odredbama prve alineje preambule člana II.A.2., II.A.2.(2) b) i VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i njegovog Aneksa, kao i odredbom člana 25. stav 1. tačka c) u vezi sa članom 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima; člana 21. stav 2. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima i člana 7. tačka c) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Problematizuju i, po njima, činjenicu da je Zakon o izmjenama i dopunama u suprotnosti sa Poslovnikom Skupštine Tuzlanskog kantona i odredbama člana 60. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine.

Pozivajući se na Presudu ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine, identično se referišu na povrede koje je ovaj sud već utvrdio u navedenoj presudi, sa posebnom napomenom da je nakon njenog donošenja Skupština Tuzlanskog kantona imala saznanje i konkretan pravni stav Ustavnog suda Federacije, te je mogla i morala spriječiti donošenje Zakona o izmjenama i dopunama i konkretnih osporenih odredbi tog zakona. Po navodima zahtjeva za ocjenu ustavnosti je isto jasno i pravnom laiku, jer je predmetnim neustavnim uređenjem materijalno-pravnog karaktera na identičan način integrisana teza obligatornog postupanja po presudi Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ili Ustavnog suda Federacije i unesena imperativna odredba o prekidu mandata članova školskih odbora i direktora, koji se prekidaju podnošenjem “običnog” zahtjeva jednog ili više članova ranijeg školskog odbora ili ranijeg direktora. Nadalje, ove osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama razrađuju tehniku uspostave mandata u roku od 90 dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i/ili Ustavnog suda Federacije, kojim neustavnim postupkom se dodatno produbljuje već utvrđena neustavnost prethodnog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju.

Detaljno se zatim opisuje postupanje aktuelnih vlasti pri čemu se apostrofira da iste na čelu sa Ministarstvom obrazovanja i nauke Tuzlanskog kantona proizvoljno, pogrešno i tendenciozno tumače odluku Ustavnog suda Federacije na koju se referišu. Po podnosiocima zahtjeva sve ovo ima i elemente krivične odgovornosti, što bi, po njima, ovaj sud trebao po službenoj dužnosti provjeriti, jer se već provode istražne radnje pred nadležnim tužilaštvom.

Ukazuju i na prekršenu obavezu iz člana 60. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine, o čemu se referisao i Ured za zakonodavstvo mišljenjem da ova situacija nije mogla biti otklonjena usvajanjem Zakona o izmjenama i dopunama, koje je potpuno ignorisano od strane Vlade Tuzlanskog kantona i Skupštine Tuzlanskog kantona.

U suštini, po navodima zahtjeva, trenutna parlamentarna većina i pored preciznog i jasnog obrazloženja iz Presude ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine, ponovo “dekretom” smjenjuje tačno određeni krug lica mimo redovne i zakonom propisane procedure, dovodeći na pozicije tačno određena lica čime je ponovo dezavuisan princip jednakosti pred zakonom i povrijeđena opšta zabrana diskriminacije.

Konačno, predlažu donošenje presude kojom će se utvrditi da član 7. kojim je dodat član 104.a) i član 11. kojim je dodat član 114.a) Zakona o izmjenama i dopunama nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.

4. Odgovor na zahtjev

Ustavni sud Federacije je u smislu člana 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine pozvao Skupštinu Tuzlanskog kantona da dostavi odgovor na zahtjev za ocjenu ustavnosti.

U odgovoru na zahtjev je Skupština Tuzlanskog kantona dostavila Mišljenje Ministarstva obrazovanja i nauke i Izvještaj Zakonodavno pravne komisije Skupštine tog kantona u kojima je sadržan njihov odgovor, te smatraju da je zahtjev za ocjenu ustavnosti neosnovan i predlažu njegovo odbijanje.

Zakonodavno pravna komisija Tuzlanskog kantona je zatražila i primila Mišljenje Ministarstva obrazovanja i nauke tog kantona, te zaključila da odgovor sadržan u navedenom Mišljenju u cijelosti prihvati.

Ministarstvo obrazovanja/naobrazbe i nauke/znanosti je u svom Mišljenju navelo da je Zakon o izmjenama i dopunama i osporeni članovi tog zakona nastao kao posljedica Presude ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine. Podnosioci zahtjeva vješto zaobilaze činjenicu da je ogromna razlika između onoga što je navedenom presudom utvrđeno kao neustavnost i onoga što je nastalo novim zakonskim određenjima koji imaju za cilj da posljedice nastale kroz primjenu neustavnog pravnog određenja neutrališu iz pravnog života. Jasna je razlika koja se ogleda u tome što su odredbe zakona čija je neustavnost utvrđena citiranom presudom bile usmjerene prema određenom krugu lica, dok se odredbama koje se ovim zahtjevom osporavaju uvodi institut prekida mandata koji svojom suštinom, i u formalnom i u materijalnom smislu, obezbjeđuje kvalitet kojim se te odredbe odnose na neodređen broj lica. One na generalan i apstraktan način uređuju pravnu situaciju onda kada se od strane Ustavnog suda Bosne i Hercegovine utvrdi povreda Ustava Bosne i Hercegovine ili Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ili od strane Ustavnog suda Federacije utvrdi povreda Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Smatraju da podnosioci zahtjeva svjesno zaobilaze činjenicu da je u situaciji kada je došlo do smjene oko 600 lica, da se usporedo tome vodi veliki broj postupaka pred redovnim sudovima, došlo do ozbiljnog poremećaja unutar pravnog sistema Tuzlanskog kantona, kojom prilikom je grubo narušen princip pravne sigurnosti. Stoga je trebalo obezbijediti zakonske institute koji će za ubuduće osigurati zaštitu lica koja su primjenom takvih (neustavnih) normi oštećena, odnosno čija su prava primjenom istih povrijeđena. Iste se zasnivaju na principu da je raniji u vremenu jači u pravu, u značenju, ko prije stekne neko pravo, njemu pripada i prvenstvo, a što u konkretnoj pravnoj situaciji znači da u sukobu dva prava na obavljanje funkcije npr. direktora škole, koja se može desiti u odnosnim slučajevima kada konzument uspostavljenog prava podnese zahtjev za ponovnu uspostavu mandata, pravo na obavljanje funkcije pripada licu koje je to pravo ranije steklo, jer je neodrživo da škola u istom momentu ima dva direktora. Suprotno tome radi se o stvaranju zakonske mogućnosti da se omogući konzumiranje ranije stečenog prava oduzetog na neustavan način, pri čemu potencijalni konzument tog prava isto ne mora koristiti i može se odlučiti na pokretanje spora kroz redovan sudski postupak ili okončanje tog spora ne neki drugi način, zavisno od opredjeljenja npr. zaključivanjem nagodbe i sl.

Pozivanje podnosioca zahtjeva na kršenje konkretnih ustavnih normi i normi međunarodnih akata smatraju paušalnom polemikom i neosnovanim dramatizovanjem. Pozivaju se i na odluku ovog suda broj: U-20/22 od 27.6.2022. godine kojom je utvrđeno da odluke Ustavnog suda Federacije imaju retroaktivno dejstvo na sudske postupke koji su u toku. Uvođenje ovih novih zakonskih odredbi se mora i može posmatrati u smislu njihovog nastanka isključivo kao posljedica ranijeg arbitrarnog postupanja i kršenja ljudskih prava i sloboda tadašnje skupštinske većine bez posebnog obrazloženja.

U zahtjevu za ocjenu ustavnosti se uopšte ne spominju koje su poslovničke odredbe povrijeđene i negiraju ih, navodeći da je hitno djelovanje u ovoj situaciji bilo nužno. Pri tome se, po ovom mišljenju ne može zanemariti ogromna količina neizvjesnosti i već proizvedene štete koja su Tuzlanskom kantonu nanijeta samim donošenjem Presude ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine.

5. Relevantno pravo A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Član II.A.2.(1) c), d i k)

Federacija će osigurati primjenu najvišeg nivoa međunarodno priznatih prava i sloboda utvrđenih u dokumentima navedenim u Aneksu ovog ustava. Posebno:

(1) Sva lica na teritoriji Federacije uživaju prava na:

c) na jednakost pred Zakonom;

d) zabranu svake diskriminacije zasnovane na rasi, boji kože, polu, jeziku, religiji ili  vjerovanju, političkim ili drugim uvjerenjima, nacionalnom ili socijalnom porijeklu;

k) imovinu;

Član IV.C.3.10.(2) b)

(2) Ustavni sud:

b) na zahtjev Premijera, kantona ili jedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, utvrdit će da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženi zakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladu sa ovim ustavom;

Amandman XVIII

Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:

“Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum”.

B. Protokol 12. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda

Član 1.
Opšta zabrana diskriminacije

1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.

C. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene novine Federacije BiH”, br. 6/95 i 37/03)

Član 13.

Ustavni sud odlučuje u granicama zahtjeva koji su istaknuti u postupku.

D. Poslovnik Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene novine Federacije BiH”, br. 40/10 , 18/16 i 26/23)

Član 60.
Djelovanje odluka Suda

Svako kome je povrijeđeno pravo konačnim ili pravomoćnim pojedinačnim aktom donesenim na osnovu odredbe koje su prestale da važe na osnovu odluke Suda, ima pravo tražiti od nadležnog tijela izmjenu tog pojedinačnog akta, a nadležno tijelo je dužno da ponovi postupak i uskladi akt sa odlukom Suda u roku od 90 dana od dana prijema zahtjeva.

Ukoliko nadležni organ ne ponovi postupak i ne usaglasi akt sa odlukom Suda u roku iz stava 1. ovog člana, akt kojim je povrijeđeno pravo nekom licu prestaje da važi.

Prijedlog za izmjenu konačnog ili pravomoćnog pojedinačnog akta iz stava 1. ovog člana, može se podnijeti u roku od dvije godine od dana objavljivanja odluke u “Službenim novinama Federacije BiH”, službenom glasilu kantona odnosno opštine.

Član 61. st. 1. i 2.
(Izvršavanje odluka Suda)

Odluke Suda su konačne i obavezujuće.

Svi organi vlasti u Federaciji dužni su, u okviru svojih nadležnosti, provoditi odluke Suda.

E. Zakon o osnovnom odgoju i obrazovanju

(“Službene novine Tuzlanskog kantona”, br.: 10/20 (Prečišćeni tekst), 8/21, 11/21, 22/21, 5/22, 10/22 i 11/22)

Član 104. stav 11.
(Školski odbor)

(11) Osnivač, odnosno Vlada Kantona, može razriješiti člana školskog odbora škole i prije isteka mandata, ako utvrdi da je odgovoran za neuspješan ili nezakonit rad škole, na njegov lični zahtjev i u drugim slučajevima predviđenim zakonom ili pravilima škole.

Član 114.
(Prijevremeno razrješenje direktora)

(1) Prijedlog za razrješenje direktora škole prije isteka mandata školskom odboru može podnijeti osnivač, Vlada Kantona, Ministarstvo, nadležna inspekcija za obrazovanje i najmanje tri člana školskog odbora.

(2) Odluku o razrješenju direktora škole prije isteka mandata, izuzev slučajeva propisanih članom 113. tačke a) i j) ovog zakona, školski odbor može donijeti nakon provedenog postupka utvrđivanja odgovornosti, uz prethodnu saglasnost osnivača. Prethodnu saglasnost za prijevremeno razrješenje direktora za škole čiji je osnivač Skupština Kantona daje Ministarstvo.

(3) Ukoliko školski odbor škole čiji je osnivač Skupština Kantona ne razriješi direktora, a utvrdi se, na osnovu nadzora Ministarstva ili nadzora nadležne inspekcije za obrazovanje, da su se stekli uslovi za razrješenje iz stava (1) ovog člana, ministar će predložiti Vladi Kantona razrješenje školskog odbora i imenovanje privremenog školskog odbora.

(4) Postupak utvrđivanja odgovornosti i prijevremenog razrješenja direktora škole čiji je osnivač Skupština Kantona bliže se uređuje propisom koji donosi Ministarstvo.

F. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju (“Službene novine Tuzlanskog kantona”, broj 10/22)-osporene odredbe

Član 7.

Iza člana 104. dodaje se novi član 104a. i glasi:

“Član 104a.

(Prekid mandata školskog odbora)

(1) Ako je od strane Ustavnog suda Bosne i Hercegovine utvrđena povreda Ustava Bosne i Hercegovine ili Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ili je od strane Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine utvrđena povreda Ustava Federacije Bosne i Hercegovine primjenom odredaba zakona po osnovu kojih je školskom odboru prestao mandat prije njegovog isteka (u daljem tekstu: raniji školski odbor), Vlada Kantona će, na zahtjev jednog ili više članova ranijeg školskog odbora, u roku od 8 dana od dana zaprimanja zahtjeva, donijeti odluku o prekidu mandata školskog odbora koji je zatečen u mandatu u momentu zaprimanja zahtjeva (u daljem tekstu: aktuelni školski odbor) i uspostaviti mandat ranijem školskom odboru u trajanju utvrđenom odlukom kojom je raniji školski odbor prvobitno imenovan.

(2) Odredba stava (1) ovog člana primjenjuje se u odnosu na aktuelni školski odbor bez obzira na to da li je imenovanje istog izvršeno primjenom odredaba koje su utvrđene kao odredbe kojima je učinjena povreda Ustava Bosne i Hercegovine, Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ili Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, ako je primjenom tih odredaba ranijem školskom odboru prestao mandat.

(3) Zahtjev za ponovnu uspostavu mandata u skladu sa stavom (1) ovog člana podnosi se Vladi Kantona posredstvom Ministarstva, u roku od 90 dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u “Službenom glasniku BiH”, odnosno u roku od 90 dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine u “Službenim novinama Federacije BiH”.

Član 11.

Iza člana 114. dodaje se novi član 114a. i glasi:

“Član 114a.

(Prekid mandata direktora)

(1) Ako je od strane Ustavnog suda Bosne i Hercegovine utvrđena povreda Ustava Bosne i Hercegovine ili Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ili je od strane Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine utvrđena povreda Ustava Federacije Bosne i Hercegovine primjenom odredaba zakona po osnovu kojih je direktoru škole prestao mandat prije njegovog isteka (u daljem tekstu: raniji direktor), školski odbor će, na zahtjev ranijeg direktora, u roku od 8 dana od dana zaprimanja zahtjeva, donijeti odluku o prekidu mandata lica koje je zatečeno u mandatu u momentu zaprimanja zahtjeva (u daljem tekstu: aktuelni direktor) i uspostaviti mandat ranijem direktoru u trajanju utvrđenom odlukom kojom je raniji direktor prvobitno imenovan.

(2) Odredba stava (1) ovog člana primjenjuje se u odnosu na aktuelnog direktora bez obzira na to da li je imenovanje istog izvršeno primjenom odredaba koje su utvrđene kao odredbe kojima je učinjena povreda Ustava Bosne i Hercegovine, Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ili Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, ako je primjenom tih odredaba ranijem direktoru prestao mandat.

(3) Zahtjev za ponovnu uspostavu mandata u skladu sa stavom (1) ovog člana podnosi se školskom odboru, u roku od 90 dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine”, odnosno u roku od 90 dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine u “Službenim novinama Federacije BiH”.

(4) Ako školski odbor ne postupi u skladu sa stavom (1) ovog člana osnivač, odnosno Vlada Kantona, će na prijedlog Ministarstva razriješiti članove postojećeg školskog odbora i imenovati članove privremenog školskog odbora”.

6. Ustavno-sudska praksa Ustavnog suda Federacije

Presude Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine broj: U-31/21 (“Službene novine Federacije BiH”, broj 26/22 od 6.4.2022. godine) i Presuda broj: U-20/22 (“Službene novine Federacije BiH”, broj 54/22 od 2.7.2022. godine).

7. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije

Nakon analize zahtjeva za ocjenu ustavnosti, odgovora na zahtjev i dostavljene dokumentacije uz ove podneske, Ustavni sud Federacije je utvrdio činjenično stanje i primjenom relevantnog prava, donio odluku, kako slijedi:

Podnosioci zahtjeva su u smislu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine ovlašteni za podnošenje ovog zahtjeva za ocjenu ustavnosti.

U skladu sa relevantnom odredbom člana 13. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, prijedlog petita odluke je jasno preciziran, pa Ustavni sud Federacije odlučuje u granicama zahtjeva, kojim se osporavaju čl. 7. i 11. Zakona o izmjenama i dopunama.

Ustavni sud Federacije je, u zadatim okvirima, utvrdio da podnosioci zahtjeva osporavaju materijalno-pravnu sadržinu navedenih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama, dok se samo paušalno osvrću na navodne povrede Poslovnika Skupštine tog kantona i člana 60. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine.

Obzirom na navedeno, suština zahtjeva se odnosi na osporavanje određenih zakonskih rješenja materijalno-pravne prirode, koja se zasniva na tvrdnji da su ponovno učinjene povrede koje su jasno i precizno obrazložene u Presudi ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine. Takvim postupanjem se, po navodima iz zahtjeva za ocjenu ustavnosti, u suštini na identičan način uvodi obligatorno postupanje po presudi ovog suda ili Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o prekidima mandata članova školskih odbora i direktora podnošenjem “običnog zahtjeva” jednog ili više članova ranijeg školskog odbora i ranijeg direktora, koje su praktično sastavni dio ustavne i zakonske materije i dijelom i u suprotnosti sa članom 60. Poslovnika ovog suda kojim su propisane posljedice i dejstvo odluka ovog suda kada su u pitanju pojedinačni akti i povrede pojedinačnih prava i obaveza.

Ustavni sud Federacije smatra da se ne može osporiti navod iz odgovora na zahtjev da je ova osporena zakonska intervencija, na način kako ju je utvrdila Skupština Tuzlanskog kantona posljedica spomenute presude ovog suda. Ono što se, međutim, ne može nikako prihvatiti je stav koji je iznesen u Mišljenju Ministarstva obrazovanja/naobrazbe i nauke/znanosti koji je prihvaćen kao odgovor na navode iz zahtjeva, a u kojem se elaboriraju ozbiljne posljedice po djelatnost osnovnog obrazovanja u Tuzlanskom kantonu, te se ističe: “… pri čemu se ne može zanemariti ogromna količina neizvjesnosti i već proizvedene štete koja je su Tuzlanskom kantonu nanijete samim donošenjem Presude”. To bi se moglo neopravdano shvatiti kao tvrdnja da je ovaj sud donošenjem naprijed navedene presude nanio štetu kada je u vršenju svoje nadležnosti utvrdio neustavnost određenih zakonskih odredbi, a ne da je šteta produkt i proizvod donošenja neustavnih odredbi od strane zakonodavca, što je konkretno bio slučaj.

Na osnovu naprijed navedenog Ustavni sud Federacije je utvrdio da se osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama odnose ne samo na situaciju vraćanja u pređašnje, ustavno stanje na području Tuzlanskog kantona u odnosu na mandate članova školskih odbora i direktora, nego da se iz tih odredbi može vidjeti da bi one trebale imati i dejstvo pro futuro u slučajevima kada je od strane ovog suda ili Ustavnog suda Bosne i Hercegovine utvrđena određena povreda Ustava ili Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Na prvi pogled to djeluje kao ispravan potez zakonodavca, koji na ovaj način očito želi da “preduprijedi” i neku eventualnu buduću, neizvjesnu pravnu situaciju, moguće je, produkovanu kroz donošenje odluka Ustavnog suda Federacije ili Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

Ustavni sud Federacije smatra da je situacija drugačija i da u suštini postoji nerazumijevanje zakonodavca o tome kakve su pravne posljedice odluke Ustavnog suda Federacije u predmetu broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine, kao i očit nedostatak u razumijevanju obrazloženja iz navedene presude. Iz obrazloženja navedene presude jasno proizilazi da je odredba koju je ovaj sud ocijenio neustavnom (tada član 19. Zakona o izmjenama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju objavljenog u “Službenim novinama Tuzlanskog kantona”, broj: 8/21), a kako je precizno navedeno u obrazloženju, svojevrsni “corpus separatum” u tkivu tog Zakona o izmjenama i dopunama osnovnog zakona koji reguliše pitanje osnovnog obrazovanja u Tuzlanskom kantonu. Iz obrazloženja proizilazi da je odredba tada člana 19. odredba koja prouzrokuje nejednakost pred zakonom jednog kruga lica, te da su uvedene, de facto dodatne i dopunske odredbe o razrješenju članova školskog odbora i direktora škola koje je detaljno propisano u osnovnom tekstu Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju. Praktično je na ad hoc osnovi bio utvrđen prijevremeni prestanak mandata, na poseban način, a bez posebnog obrazloženja.

U suštini dejstvo Presude ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine, kada je u pitanju ocjena ustavnosti, odnosno apstraktna kontrola ustavnosti, što i jeste osnovna nadležnost ovog suda, proizvodi pravno dejstvo na način da se osporene odredbe ne primjenjuju od dana njihove objave u službenim glasilima. To podrazumijeva da bi zakonodavac u daljem toku postupka, u ovom konkretnom slučaju, bio u obavezi da ih izbriše, jer prema obrazloženju navedene presude ista se u smislu apstraktne kontrole ustavnosti ne može izvršiti eventualnim usaglašavanjem neustavne odredbe sa utvrđenim povredama iz obrazloženja te presude. To je i učinjeno kroz odredbu člana 16. Zakona o izmjenama i dopunama koji nosi podnaslov “Isključivanje neustavnih odredaba iz pravnog prometa” i kojim je član 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju koji je bio predmet ocjene ustavnosti u postupku ovog suda u predmetu broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine, izbrisan.

Ono što, međutim, očigledno nije ispravno protumačeno, a slijedi iz obrazloženja presude u naprijed navedenom predmetu, jeste da osnovni tekst Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju sadrži i na cjelovit način propisuje materiju prekida mandata članovima školskih odbora i direktorima škola, koje na opšti način regulišu pitanja prijevremenih razrješenja direktora i članova školskih odbora. Brisanjem dodatih odredbi koje su ocijenjene neustavnim, navedeni zakon nije ni na koji način “osakaćen”, odnosno njegova primjena u praksi nije ni na koji način dovedena u pitanje zbog brisanja neustavne odredbe (ranijeg člana 19.) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju. Na pravnoj snazi su ostale odredbe iz “osnovnog teksta” Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju koje jasno i na cjelovit način propisuju postupak i razloge za prijevremeno razrješenje direktora i članova školskih odbora.

Ustavni sud Federacije u potpunosti razumije da je na području Tuzlanskog kantona primjenom neustavne odredbe došlo do brojnih pojedinačnih postupaka u kojima se osporavala odluka o prekidu mandata zbog primjene neustavne odredbe. Razumijemo i da je to posljedica radnji zakonodavca, ali i da zakonodavac u ovom konkretnom slučaju, pokušava na jedan, ponovo neuobičajen, pa i kada se pažljivo analiziraju stavovi iz obrazloženja iz Presude ovog suda broj: U-31/21 od 2.3.2022. godine, način kojim ponovo generiše nejednakost pred zakonom i eventualno budućeg kruga lica, pokušava da dejstvo odluka ovog suda u pojedinačnim slučajevima, a za koje je primjenljiv isključivo član 60. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine, riješi na generalan, opšti način, donošenjem osporenih zakonskih odredbi. Naime, zakonodavac u ovom konkretnom slučaju, a suprotno dejstvu odluka Ustavnog suda Federacije kada su u pitanju pojedinačna prava i obaveze, propisuje automatsku, generalnu posljedicu primjene odredbi koje su oglašene neustavnim, uvodi posebne rokove za postupanje i za ponovnu uspostavu mandata, suprotno jedino relevantnoj odredbi Poslovnika ovog suda, pri tome pokušavajući na generalan opšti način da riješi ne samo aktuelna pitanja direktora osnovnih škola, potpuno prenebregavajući činjenicu da se neustavna odredba iz ranijeg člana 19. odnosi i na mandat članova školskog odbora i na mandat direktora, nego i za ubuduće u slučajevima nekog, hipotetskog, pretpostavljenog postupka koji bi se možda mogao voditi pred ovim sudom ili Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine.

Odredbom člana 60. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine se jasno propisuje da, svako lice kojem je povrijeđeno neko pravo primjenom odredbi koje su ocijenjene neustavnim, može od nadležnog tijela da traži izmjenu pojedinačnog akta donesenog na bazi odredbe koja je ocijenjena neustavnom. To je pravo pojedinca, ne i njegova obaveza i budući je neizvjestan događaj da li će pojedinac to pravo koristiti.

Nadalje, tom odredbom se ne upućuje na vođenje sudskih postupaka nego taj pojedinac ima pravo da traži od nadležnog tijela (u konkretnom slučaju onog tijela koje je utvrdilo prekid mandata bilo članu školskog odbora bilo direktoru, primjenom odredbe koja je ocijenjena neustavnom), to tijelo je dužno da rješava po svakom od tih pojedinačnih zahtjeva i postupi u skladu sa odredbom člana 60. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine. Propisuje i rokove i pravno dejstvo u slučaju nepostupanja nadležnog tijela, dakle, cjelovito propisuje način rješavanja ovako nastale pravne situacije, te je intervencija zakonodavca u tom smislu ne samo suvišna, nego i suprotna ovim relevantnim poslovničkim odredbama.

Zakonodavac, u čiju dobru volju ne treba sumnjati, ipak je, a vidljivo iz naprijed navedenog obrazloženja, ponovno na neustavan način pokušao “sanirati” posljedice primjene neustavne odredbe u praksi. U konkretnom slučaju, na prvi pogled, može se učiniti čak i pozitivnom ova intencija zakonodavca da riješi i sanira kroz zakon posljedice neustavne primjene tadašnjeg člana 19. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, barem kad su u pitanju direktori osnovnih škola. No, očigledno je da je zakonodavac pokušao otići i korak dalje pa propisati rješavanje na istovrstan način statusa direktora u nekim hipotetskim situacijama kada bi prekid mandata bio posljedica i neke buduće, pretpostavljene neustavnosti. Ta intencija, međutim, a što se vidi iz naprijed navedenog, očigledno posljedično proizvodi i dalje generisanje stanja neizvjesnosti, jer je propisivanjem ovdje osporenih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama, ponovno, suprotno utvrđenoj neustavnosti i obrazloženju presude ovog suda na koju se pozivaju kao razlog ovakve intervencije, propisala mogućnost prekida mandata, ovaj put samo direktorima osnovnih škola, mimo redovne procedure koja je jasno propisana kroz odredbe osnovnog teksta Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju Tuzlanskog kantona.

Na osnovu svega iznesenog, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.

Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno, u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Mirko Milićević, Branimir Orašanin, prof. dr. Edin Muminović i Ajša Softić, sudije Suda.

Broj U-25/22
18. aprila 2023. godine
Sarajevo

Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Aleksandra Martinović, s. r.